2024年11月20日，中国在世界互联网大会乌镇峰会发布《全球数据跨境流动合作倡议》（以下简称《倡议》），阐明了中国在全球数据跨境流动问题上的立场主张，一方面有力呼应了国际社会各方对于全球数据跨境流动的关切，表达了促进合作的共同意愿；另一方面直面当前全球数据跨境流动中面临的诸多现实挑战，提出了因应之道。这份倡议文本不长，但内容丰富且高度凝练，引起国内外广泛关注与热议。

一、《倡议》再次重申对数据价值的重视

《倡议》开篇言道：“伴随数字技术渗透到人类生产生活的方方面面，全球数字经济快速发展，数字社会逐步成为人们分享文明进步的新空间。数据作为数字经济的关键要素，在创新发展和公共治理中正在发挥越来越重要的作用。”近年来，随着大数据、云计算、5G等技术与应用的推进，我们对于数据的“海量”规模、“质变”影响与超强“能量”已有深刻体会。但当新一轮人工智能热潮出现，人们才发现，数据潜在价值与影响其实远超人们的既有认知与预期。以ChatGPT为代表的通用式人工智能方兴未艾，作为靠数据“喂”出来的技术，它被各方视为新一轮科技革命的代表性技术，以及助推人类社会进入智能时代的变革性技术，未来能否实现进一步的技术突破与应用落地，数据无疑是关键因素之一。这正印证了英国著名大数据专家维克托·迈尔-舍恩伯格与肯尼思·库克耶在《大数据时代》一书中所言：“这仅仅只是一个开始……”。因此，基于流动产生价值的数据的重要性只会越来越凸显，《倡议》本身也是对数据价值与流动之必要性的确认与肯定。

二、《倡议》回应国际社会对数据流动困境的共同关切

合作原本应该是数据跨境流动的应有之义，因为数据附着于各类社会活动基础之上，涉及产生、收集、存储与传输各个环节，而这些环节共同构成数据流动的全球性链条，无论是从保障链条的顺畅性还是安全性角度，国际合作与协同治理是不二之选。但现实情况却非如此，原因很复杂，但其中有“正常的”合理问题，比如由于各主体尤其是国家间有不同利益诉求和安全关切，正如《倡议》指出：“我们注意到，在推动全球数据跨境流动实践的同时，各国普遍关注国家安全、公共利益、个人隐私以及知识产权等风险”；但亦有一些“非正常的”不合理问题。如《倡议》点明的“将数据问题泛安全化”、“在缺乏事实证据的情况下针对特定国家、特定企业差别化制定数据跨境流动限制性政策，实施歧视性的限制、禁止或者其他类似措施”甚至“通过在数字产品和服务中设置后门、利用数字技术基础设施中的漏洞等手段非法获取数据”等。如果不能坚持反对与有效遏制，未来数据跨境流动合作的基础还将受到更大的侵蚀与破坏。这种合作是必然但合作又难达的困境已成为摆在国际社会面前一道急需解决的问题。而中国作为负责任的大国，作为数据大国，必须在第一时间回应国际社会的共同关切。

三、《倡议》提出了解决问题的“中国方案”

《倡议》提出秉持“开放、包容、安全、合作、非歧视的原则”，通过国际社会各主体间的共商共建与共享，携手构建高效便利安全的数据跨境流动机制，打造共赢的数据领域国际合作格局，最终实现让数字红利惠及各国人民的目标。更富有建设性地提出了实现目标的“推进路径”：

一是要以“尊重”作为合作之基石。相互尊重基于互相理解，是开展合作的基础。尊重不同国家与不同地区之间关于数据跨境流动相关制度的差异性，尊重各国依法采取的对涉及国家安全、公共利益以及个人隐私的保护性措施。

二是要将“平衡性”与“效率性”贯穿始终。出于对数据战略价值的重视，各国从自身国家安全、社会公益以及个人权利保护等角度出发，会采取一些保护性政策，但如何平衡数据安全与发展的关系，找到政策的合理区间，既能促进数字经济发展又能满足各方安全诉求成为各国数据政策制定者们的最大挑战。各国需要找到发展与安全之间的“平衡点”，相互理解彼此的差异是第一步，接下来就应该找到共同的、可接受的，能够建立合作的平衡点，如何找到呢？这就是《倡议》所提出的无论是监管还是限制措施都“不超出实现目标所需求的限度”。与此同时，“平衡”发展与安全关切固然重要，但在实践中还要考虑到效率问题，提升解决问题的效率，最大程度地降低各方的合规成本。因此，《倡议》明确提出可以通过建立“负面清单”的方式，最大限度地提升效率。

三是着力构建具有可操作性的合作框架。《倡议》提出的框架既包括良好的数据流通环境与秩序，还包括具有透明度的各类管理措施以及具有互操作性的政策框架。这需要各国政府、企业以及个人等多主体的共同努力和最佳实践，集思广益，探索出务实的搭建措施。当然，除了上述路径外，在新技术与应用迭代更新的背景下，还应该充分发挥技术的能动性，让数字技术“赋能”流动与安全，在此过程中，一定会给治理理念的更新与框架的设计带来新的方法与启发。

四是要始终坚持弥合“数字鸿沟”。《倡议》切实支持发展中国家和最不发达国家的诉求，鼓励发达国家向他们提供更多的能力建设与技术援助，真正实现公平与可持续发展。在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、社区甚至人群之间，由于对信息、网络技术的拥有程度、应用程度以及创新能力的差别，往往会造成信息落差及贫富进一步两极分化的趋势，而这正是国际社会希望尽力去避免的情况。它是一个更大的发展问题，是实现数字红利“普惠”的应有之义。多年来，弥补数字鸿沟，特别是加强发展中国家的能力建设一直被联合国视为实现发展与普惠的重要议题。

总而言之，从国际大势看，在人工智能、大数据等新技术与应用的推动下，信息社会正迈向数智社会新阶段，数据的重要性还在不断强化，如何更加高效的释放数据赋能之价值事关全人类的未来。从内生需求来看，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，对加快推进新型工业化、加快构建促进数字经济发展体制机制、完善促进数字产业化和产业数字化政策体系等作出新的部署。数据成为新型生产要素，实体经济借助大数据正处于转型发展的关键时期。实体经济和大数据融合，对于整个经济发展具有重要意义。因此，着力推进全球数据跨境流动合作，释放数据价值具有重大意义，《倡议》可谓因时应势而生，一方面回应了国际社会的重大关切，凝聚各方共识；另一方面旗帜鲜明地提出应对之道，呼吁各方协力，期待它能为全球数据跨境流动注入新的发展与实践动力。

（作者：李艳　中国现代国际关系研究院科技与网络安全研究所所长）